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建立学前教育公共服务体系

时间: 2009-6-11  

  近日,上海市教委副主任尹后庆在全国政协礼堂就“建立学前教育公共服务体系的思考”从两个方面做了交流发言。并从“学前教育应该体现其公益性特征、政府公共教育服务的提供方式应该是多样化、民办学前教育的发展它的关键在于制度创新、推动民办和公办的办学体制的协调共同发展”等多个方面做了详细阐述。

附:现场详细发言

  各位领导,各位会议代表,非常高兴能够和大家交流上海有关学前教育的一些情况。因为我已经有一个介绍情况的稿子在这个文件里边了,我想我不照着稿子念了,就时间关系,想就今天会议的主题,结合上海的情况发表一些我个人的一些看法。

上海市教委副主任尹后庆

  两个方面,总的题目是建立学前教育公共服务体系的思考。

  第一方面,学前教育应当成为政府提供的公共服务。因为有很多观点,刚才几位领导在主题发言中间领导和专家都已经说了,我就不再重复。

  首先是学前教育是学校教育跟终生发展的起步阶段,对儿童的成长是起奠基作用的,因此从幼儿园的学前教育对人一生中间大脑的形态,对技能发展是最为迅速的阶段,可塑性最强的阶段,也是每个儿童,作为个体来讲,他的情感,他的行为,他的语言,他的认知各方面发展的一个奠基期,一个敏感期,因此学前教育他对儿童的成长是起奠基性的作用。

  另外发展学前教育也是家庭和社会的共同要求,学前教育原来作为家长来讲,他是需要工作的,因此他能不能放弃工作,能不能安心的学习,这是学前教育对家长的工作是一个保障,但是现在来看,越来越多的家庭已经把学前教育看作他家庭和谐发展,家庭生活质量、和谐发展,家庭和睦的一个重要的条件,特别是现在的家长,非常的重视孩子的教育。从这个角度来讲,学前教育是家庭和社会共同的要求。

  为什么说学前教育应该成为政府提供的公共服务呢?因为经济和社会发展,已经使得学前教育成为政府提供公共服务的条件日益成熟。大家都知道,我们国家改革开放30年以来,经济已经取得了巨大的进步,从政府的财力应该说明显的增加,教育投入的水平,也是随之增加的,学前教育纳入政府公共服务的范畴这个条件已经成熟。也许大家会说,上海条件好一点,但是全国各地是不是都像上海具有这样的条件,我想是这样,处于不同发展阶段的地区,可以从政府的实际能力出发,提高学前教育的公共服务水平。比如说能力强一点的地方,学前教育可以是三年,能力弱的地方可以是一年。再比如能力强的地方政府可以举办更多的公办幼儿园,现在能力还稍稍弱一点的政府,他可以通过民办举办幼儿园,政府给予不同的程度的补偿,体现公共服务水平提高的一个阶段性。

  再比如说我们农村的合作医疗,大家知道,国务院规定在2010年以前,农村的合作医疗,每个农民合作筹资水平只有50块,而50块个人缴费10块,政府补贴40块,这个水平是非常低的,但是毕竟他有了一个机制,进入了一个轨道,我想我们应该把学前教育作为政府提供的公共服务来设计。不管现在政府的不同地区的政府的财力,他的差异多大,都可以从自己的财力出发,来让公共服务包含学前教育进入政策设计的规范。也就是说服务的基准可以根据不同的地方的财政能力来确定。这是第一个观点。

  第二个观点,发展学前教育的关键不在于政府举办为主还是社会力量举办为主。什么意思呢?大家都关注到上海的学前教育,都感觉到上海学前教育是政府为主的,因此大家都希望,学前教育今天都希望是政府能够承担更多的责任,我想这个是不错的,但是回过头来,我们全国这么大的范围,所有的学前教育今天都让政府承担下来恐怕也是有困难的,我想关键的问题恐怕不是政府为主其是社会力量为主的问题,尽管上海现在的情况是政府为主的,上海现在的学前教育的政府和民间力量举办的这个比例,大概是这样的,政府71%,社会力量举办是29%,这个是从幼儿园的个数来讲,从接受教育的学生数来讲,民间力量占的学生数19%,政府办的幼儿园招收的学生占81%,教师来讲,民办幼儿园供职的教师占23%,77%是公办的教师,是这么一个状况。

  不管是政府主办还是社会力量主办,我们想,首先第一条,学前教育都应当体现他的公益性的特征。因为学前教育服务是属于公共服务,公共服务的核心,是普惠性,必须具有公益性、公平性与非竞争性的特征。所谓非竞争性,并不是说幼儿园的名额很少,你进去了我就不能进去,应该体现公平性和非竞争性的特征,无论是政府举办还是社会力量举办的学前教育机构,都不以盈利为目的,都要体现它的公益性。这是第一。

  第二、政府公共教育服务的提供方式应该是多样化的,可以是直接提供,比如说政府举办公办幼儿园,也可以委托提供。所谓委托提供,就是政府可以通过购买服务,可以通过政府的园舍委托其他的机构来举办,这些都是体现了政府的责任。因此通过发展非营利性的、专业性的社会机构,来承接政府的具体的公共事务,对政府的职能转变,对政府公共资源效率的提高,都是有意义的,都是有价值的。因此,微观领域、专业性强的公共服务,完全可以通过社会性的,非盈利的组织机构来承担政府的责任。政府的责任是不能推卸的,但是政府具体承担的事务是可以委托的,可以转移的。特别是要提高公共服务的效率,就应该减少对微观领域的干预,微观领域专业性强的公共服务,是可以通过非营利性组织来提供。

  现在大家普遍反应,民办幼儿园收费过高,要求政府采取措施,降低收费,刚才刘教授讲到的,民办幼儿园,他是需要成本的,需要补偿成本的,假如说政府不补偿他的成本,他是全成本收费,这个收费的标准,肯定是与公办幼儿园的收费标准有差距的,因为公办幼儿园有政府的补偿,假如说仅仅按成本来收费,就认为民办幼儿园是高收费,是不合理的,我想这个说法是不对的。现在民办幼儿园收费比较高,要求政府采取措施,降低收费,其实政府面临这样一种状况,老百姓的反映,我想他会有两种选择,一种他直接举办学前教育机构,也就是举办更多的由政府为主来补偿幼儿园,使老百姓收费比较少,接受学前教育,这是一种选择。其实还有另外一种选择,可以向民办幼儿园购买教育服务。购买教育服务,我为老百姓买一个学位,让老百姓付比较少的费用接受学前教育,我想两种方式都可以,上海现在的方式是两种方式都做。但是有一个问题,向民办幼儿园购买服务,前提是这些民办幼儿园是非营利的,因为只有这样,政府的财力才能保证用于公共事业,才能使得不合理的高收费以成本为依据,实现回落,这个是很重要的一个政策问题。

  第三、我是这样想的,公共服务水平的高低不等于公办比例的高低,是不是公办幼儿园的比例就高,公共服务水平就高呢,通常是这样;公办不等于不收费,现在上海的公办幼儿园也收费,大概上海的幼儿园是这么一个状况,我看一下在生均经费中间,71%的钱是来自于政府的财政拨款,29%的成本要向家长收费,因此公办不等于不收费;民办幼儿园也不等于不能享受政府的补贴,但是政府的补贴是补偿一定的成本,补偿了成本以后,应该民办幼儿园向老百姓收的费用应该降低。因此政府可以根据自己的能力和财力,承担学前教育部分或者全部的成本。但是现在像上海这样的地方承担的还是部分成本,我刚才说了,占生均经费中间的71%。但是五年以前,政府的投入大概占65%。五年里,大概增长5—6个百分点,我相信今后这个比例还应该逐步增长一点。政府的投入,我想现在是这么一个概念,上海五年以前,学前教育的教育支出,占到整个教育支出的大概不到8.5%,08年去年大概提高到9.04%,就是整个教育支出里边,学前教育的支出超过了9%,从8.5%提高到9%,也是通过5年的时间,政府的投入增加以后,也体现整个教育支出的比例也在学前教育所占的比例也在提高。

  我这里特别要说一下,民办学前教育的发展它的关键在于制度创新。最核心的一个问题,就是要建立非营利制度,政府间接提供的服务。政府可以直接提供自己办教育,也间接提供服务可以通过社会性机构完成,这样的机构必须是非营利的,因此必须有非营利的制度设计,从而来保证服务的公共性。

  我这里要说一下,非营利的制度,不是慈善的,也不是捐赠的,不是不收费的,也不是不讲成本的,也不是不准拒绝,更不是从事非营利教育的不拿工资,都不是,其实最核心的只是不准分红,只能用于教育机构发展。另外他不收营业税,不应该收非营利机构的税。有许多西方国家,有很多都建立了成熟的非营利社会机构的制度,我想我们应该借鉴这些制度,很多办园者很担心,以为非营利的制度就是要他们做慈善了,全部捐赠了。不是这个意思。,今天,非营利制度是民办教育发展的一个制度性的攻坚,因为我前面讲了,上海的民办幼儿园已经占到29%的比例,今天民办幼儿园发展起来以后,不是非营利的,政府的财力投入不到非营利机构里面去,他拿不到政府的补贴,全部收费成本要老百姓补偿,向老百姓收费比较高,老百姓有意见,政府就会约束,我们这29%的民办幼儿园,我感觉发展得太多了,因此这个问题是今天我们一个制度性的障碍,假如说政府选择,在幼儿园的需求面前政府选择主要是公办幼儿园,这就压低了民办幼儿园的发展空间,如果让民办幼儿园有发展空间,重要的是有非营利制度,政府的财力可以进入非营利制度里面去,这部分幼儿园一部分成本由政府补偿,可以降低收费,老百姓才能进到这个幼儿园里面去,这是良性循环的事情,因此现在很重要的是,要建立一个非营利的制度,这个制度其实是今天我们民办幼儿园发展一个非常重要的瓶颈问题。当前民办学前教育,面临一定的困境,原因之一就是欠缺非营利的制度设计。如果政府的财力到不了,老百姓没有得到实惠,民办教育的投资者反而是没有得到发展的空间的。如果政府把这个钱投入到没有营利空间的幼儿园里面去,我不是说所有的地方都发生这样的事情,也许发生少数的幼儿园这个钱到个人腰包里去,这就有政府很大的管理责任问题,分析这些问题以后,我们是不是可以得出这么一个结论。 学前教育事业的关键在于政策制度和体制设计。他应该用政策制度和机制来治理,这些资源比有形的物质更具有效应,我指的资源是政策资源,一个是有形的财物人,人也是要支付工资的,这个都是有形的资源,另外一个无形的资源就是制度资源,假如我们今天有一个很好的政策设计,有一个很好的制度设计,体制运行也是非常合理的,我想对事业的发展是很重要的。在政策设计上,必须渗透公共服务的理念。学前教育应该成为政府的公共服务,设置学前教育政策的时候,应该渗透公共服务的理念,重视通过制度设计和体制创新,来提供制度资源,制度资源同公共的财政资源结合在一起,满足学前教育事业的健康发展所需要的多种的资源需求。其实今天我国学前教育发展是非常需要一种政府提供的合理的科学的制度资源。这是一个。

  第二、在体制选择上,应该从现实的基础出发,坚持公益性和非营利性的前提下面,推动民办和公办的办学体制的协调共同发展。上海我刚才讲了,有29%的民办幼儿园,上海民航区和浦东新区实行政府购买服务,大家希望就近入幼儿园,我家在民办幼儿园边上,政府为我支付一定的成本,我按公办幼儿园的收费交给民办幼儿园,在家附近就能入园,大家都很高兴,如果不是这样,民办幼儿园很难拿到政府的援手,政府的援手交给民办幼儿园,我居住在边上,我要花很多钱进入这个幼儿园,从这个角度讲,政府的购买服务,家长满意,民办幼儿园也满意的一个举措,因此现在之所以我们还能维持29%的民办幼儿园的比例,他的关键就在于政府必须向民办幼儿园购买服务,使得他周边的居民大体上花同进入公办幼儿园同样的钱就能进到民办幼儿园去。因此在体制选择上,在坚持公益性非营利的前提下面,两者都是可以得到发展的。制度安排上,建立学前教育的非营利制度。现在非营利的制度,其实是一个国家的制度,作为我一个地方,我很难实行,为什么呢?因为非营利制度里面还应该包括对这些非营利性质的机构免税,但是免税的事,地方没法定,只能是中央来决定的,我们现在制定了两个办法,就是民办中小学幼儿园财务管理制度跟会计核算制度,这两个制度,我们地方大体上可以制定,然后我们跟财政部、教育部都打过招呼,我们地方自己制定了这样一个制度,有利于我们学前教育机构和民办中小学能够向非营利制度靠拢,但还不是完全的非营利制度,在这个前提下面,我想我们投入进入到民办机构可能比较通畅,尽管我们现在政府的投入,进入到民办中小学的时候,国家具体在审计我们教育经费的时候,还提出意见,公办的钱和政府的钱怎么进入到民办机构去,我们大家必须用改革的思路统一我们的政策思想。这个我们不去管它了。这是一个制度。

  另外政府机构提供学前教育公共服务,购买服务,这也是有制度设计的,购买服务必须双方有个签约,有老百姓的监督等等诸如此类,还有民办幼儿园的社会监督和自我约束,这个也很重要,刘教授讲得很好,我们感觉确实需要这么一个制度,要不然民办幼儿园,成本收费诸如此类的问题,很难有一个机制约束他自身。我们感觉到学前教育的关键关于政策制度和体制设计,汇报这些,不对的地方请大家批评,谢谢。

(来源:人民政协报·教育在线周刊)

(编辑:怡然)


 
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