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论欧盟早期教育政策的影响

时间: 2015-3-17 作者: 冉源懋 单位:贵州师范大学教育科学学院 来源:《教育学术月刊》2014年9期

  摘要:从产生之日起到20世纪80年代中期,欧盟教育政策以服务经济为主要政策目标,在政策内容上不断丰富和完善,实现了从单一向多样的发展,并对欧盟国家内部、国家之间甚至超国家层面的教育活动产生重要影响。对这种历史影响进行分析和探讨是全面认识当前欧盟教育政策运行和发展的前提,同时,也是对当前我国教育政策存在的问题及其未来发展进行反思的重要切入点。

  关键词:教育政策 职业教育 行动计划 普通教育 教育合作

  目前,学界对欧盟的教育研究很大一部分是围绕其教育政策展开的。对欧盟早期(20世纪50年代到80年代中期)教育政策产生的历史影响进行分析和探讨是全面认识当前欧盟教育政策运行和发展的前提,而这一点往往被忽略。因此,从欧盟教育政策对成员国经济及教育政策的促进、欧盟教育政策的实施模式、普通教育价值在欧盟教育政策体系中的确立以及成员国的合作机制等方面,深入探讨欧盟早期教育政策的内容及其产生的影响显得十分必要。

  通过对政策内容及实施的综合分析发现,欧盟早期教育政策产生的影响主要表现为三个方面:推动了成员国内部职业教育政策的制定和完善,形成了教育合作与交流的多向互动机制,确立了欧盟教育政策的核心价值目标。

  一、推动成员国内部职业教育的发展

  欧盟早期最基本的一项教育政策是保障和发展职业教育与培训,政策内容主要体现在《罗马条约》等基础性法律文件中。根据《罗马条约》的相关规定,1963年4月2日,欧盟(欧共体)通过一项决议——《欧共体委员会关于实施共同职业培训政策的基本原则的决议》(Council Decision of 2 April 1963 Laying Down General Principles for Implementing a Common Vocational Training Policy)。《决议》对共同职业培训的总体目标、实施方式以及欧洲经济共同体与各成员国的责任作出初步的原则性要求,其中包括:[1]为保障合理的职业教育创造前提;在职业教育和经济领域之间营造比较紧密的关系;劳动力数量与质量的提升要求单一或团体国家的参与等。

  欧盟成员国中,法国的国内政策与欧盟层面的政策在很大程度上保持着步调一致。这一方面是因为法国在欧盟成员国中始终扮演着“坚定的联邦主义者”的角色,它必须表现出对欧盟政策的主导和积极响应;另一方面,是因为与德国地方分权迥异的中央集权制使得法国在欧洲层面的政策执行方面显得更有保障,更易于实施。在20世纪50至80年代,法国在世界性的经济危机中也出现了经济严重衰退,失业人数大幅增加的问题。法国国内生产总值年平均增长率从1950—1973年大发展时期的5.3%跌至1974—1980年间的2.85%。同时失业率急剧上升,其中青年失业现象尤为严重,1974—1980年平均失业率为4.85%,1981年上升到7.3%,从1985年开始失业率超过10%。[2]为了保证“劳动力数量与质量的提升”,法国在1966年创建了一种新型的学院——短期技术学院,培养高级技术人才。短期技术学院学制两年,每周35课时,课程设置包括理论课、实验课和实习课。学业合格并通过毕业考试的学生可获得高级技术员文凭。到20世纪80年代中期,法国已有此类学院66所,在校生5万人左右。[3]虽然只有20年历史,由于专业方向明确,培养的学生具有较强的实践和动手能力,短期技术学院在很大程度上提升了法国劳动力的质量。为了强化职业教育的经济效应,体现职业教育与经济领域的紧密关系,1975年7月法国议会通过《法国学校体制现代化建议》(又称《哈比改革》),将改革的重点聚焦在职业教育与普通教育的融合方面。比如,在小学的课程体系中融入有关收音机、录音机、照相机和复印机的使用等职业实用技能和知识,在初中加强实验科学和技术教育,同时在人文科目中减少公民课而增加经济课等内容。到20世纪80年代,法国在调整其经济政策的同时展开了一场全方位的教育改革,着重解决就业问题。受同期欧盟职业教育政策的影响,这场改革在专家学者深入调研的基础上发布了一系列重要的政策文件。其中1984年颁布的《高等教育法》(《萨瓦里法》)规定:“公立高等教育提供的培养,同时具有科学性、文化性和职业性……职业界参与高等教育的组织,派代表参加课程计划的制订;派实际工作者参加教学活动。”[4]另外,法国还发布了针对青年职业教育、解决青年危机的《提高青年人的职业水平和社会地位》,以改进高等教育质量为核心、围绕高等教育“现代化、民主化和职业化”的《高等教育法案》以及《对未来教育的建议》等政策性文件。

  应该说,战后一直到20世纪80年代西方发达国家都十分重视职业教育与培训对经济和社会的双重功效。欧盟成员国中,除了法国在欧盟层面教育政策影响下制定了专门的职业教育与培训政策之外,英国也由于自身经济、政治发展所需,同时受整个欧洲大力发展职业教育与培训这一大环境影响而进行了一系列的改革。从20世纪70年代末80年代初开始,英国政府逐渐把发展教育的重点从高等教育转向职业技术教育,特别注重青年的职前培训和在职培训。而这种转向早在20世纪60年代中期就已初现端倪。1963年的《罗宾斯报告》(全称是《高等教育:1961—1963年首相委任的以罗宾斯勋爵为主席的委员会报告》)开启了英国教育改革和大发展的序幕,在其发表之后,英国政府就一直在考虑高等教育发展的体制结构问题。但是当时的教育和科学大臣克洛斯兰(A. Crosland)并没有接受《罗宾斯报告》关于大学与学院之间形成联邦式关系的建议,而是在1966年5月《关于多科性技术学院及其他学院的计划》的政府白皮书中,提出在大学之外成立一批多科性技术学院,其目的之一就是通过增加高等教育中应用性和职业性的专业及课程,密切高等教育与社会的联系,满足社会与就业的需求。这在很大程度上体现了欧盟强调“在职业教育和经济领域之间营造比较紧密的关系”的政策意图,同时,这一做法也开启了英国建立高等院校的两种传统,一是以大学为代表的自治部门(Autonomous Sector),包括高级技术学院;二是以主要的技术学院和教育学院为代表的公共部门(Public Sector)。这一区分使得高层次职业教育与普通高等教育更好地保持了一致,减少了它们之间的差异,同时也巧妙地调节了“精英型高等教育”(the Elite Higher education)和“大众型高等教育”(the Mass Higher Education)之间的矛盾。总的来看,20世纪70—80年代,英国在发展职业技术教育与培训方面做了许多有益的尝试,期间出台的影响较大的政策包括建立第三级学院、发展第三级教育、建立城市技术学院、推行职业培训计划、职业技术教育试点实施职前教育证书制度等。这些政策无一不与欧盟层面职业教育政策意图相一致。

  对于欧盟早期的职业教育政策,约翰·韦斯特(John West)做了这样的评价,“尽管这些最初的原则试图构建某种共同培训政策以加强工人的流动,特别是致力于作为共同体前身的欧洲煤钢共同体所倚重的重工业的调整和重组,但结果却是这些政策或原则在执行上显得缓慢和软弱无力。”[5]从事实层面来看,为了保证职业教育与培训的有效性,尤其是成员国在职业教育政策实施方面的执行力,欧共体从1974年开始设立专门的“欧洲社会基金”对特定对象的职业教育提供资金资助,这直接促进和激励了英、法等成员国在职业教育领域的改革。需要特别指出的是,欧盟早期重视和发展职业教育的政策为后来欧盟职业教育一体化这一政策目标的提出奠定了坚实的事实基础,也对今天欧洲职业教育高度一体化的巨大成功产生了直接影响。

  二、形成教育合作与交流的多向互动机制

  欧盟作为一个超国家联合体最基本的运行机制就是通过促进成员国间的合作来实现其欧洲治理目标。1971年,欧共体教育首脑之间召开第一次教育会议,并在此次会议上首次提出:以“行动计划”(Action Program)的方式促进成员国之间的教育合作与交流。1976年,欧共体教育部长理事会通过《关于在教育领域开展一项行动计划的决议》,并根据这一决议的授权开始推行一些试点项目,以探索将学校与就业有效衔接起来的新途径。决议提出的“教育行动计划方案”(Education Action Program)成为正式实施“行动计划”的开端,进一步促进和推动了教育等社会政策的实施和完善。有人认为,“这个‘行动计划’的重要意义并不在于达成这些谨慎、容易达到的目标,而在于其通过欧共体理事会首次将教育作为一个政策领域的地位合法化了。”[6]虽然,从当时的实际情况来看,由于《罗马条约》并没有为欧共体介入普通教育领域提供法律依据和保障,这些“行动计划”以及随后欧共体于20世纪80年代在普通教育领域开展的所有行动计划都呈现出一种“权限不明”的特征,并导致了明显的合法化局限性。但是,从长远来看,这种以基金资助下的“行动计划”来落实有关教育政策或规定的做法对欧盟超国家层面的教育治理是非常有效的,其作为一种基本的政策运作机制被保留沿用至今。在后续的教育政策实施过程中,欧盟设立的一系列教育计划或项目都采用了“行动计划”的方式来落实,比如著名的“伊拉斯莫斯计划”、“苏格拉底计划”、“达·芬奇计划”等。通过申请—资助—实施—评价四个基本环节,成员国或教育机构以完成具体的行动计划内容来落实欧盟的教育政策目标这样一种政策实施模式,在取得明显成效的同时,也为区域教育治理和国家教育政策的有效执行提供了一种范例或选择。

  20世纪80年代初期,葡萄牙正在积极申请加入当时的欧共体,因此对欧共体的各种组织及活动都表现出极大的热情。1980年,在索菲亚召开的欧洲教育部长会议上,葡萄牙提出将加强与欧共体各国和地区间组织在教育各领域的合作,借鉴各国经验,争取技术和财政方面的支持,以解决本国在诸如调整技术教育结构、发展高等综合技术教育以改革职业教育体系、创办开放大学、完善电视教育系统以发展成人教育以及发展科研工作等方面面临的问题和困难。因此,从20世纪80年代开始,葡萄牙积极申请并参与欧盟的各种教育行动计划并获得大量的资金支持和技术援助。需要特别指出的是,在这一过程中,葡萄牙并非单方面从包括欧共体在内的欧洲组织争取资金和技术支持,同时也向欧共体成员国提供奖学金,以促进成员国对其教育思想、制度、手段和文化的了解。因此,可以说从这一时期开始,欧共体与成员国之间、成员国之间通过“行动计划”在教育领域形成了一种多向互动机制。这一机制从20世纪70年代一直被沿用至今,对于推动成员国间的教育交流与合作、促进欧盟教育政策目标的实现产生了不可忽视的影响。

  三、确立欧盟教育政策的核心价值目标

  “在以地区共同体观念为基本价值取向,并超越传统的地区内民族国家合作关系模式的基础上,国家间政策协调一致的范围与深度、制度化和有效权威集中化的力度,是衡量地区一体化发展程度的主要标尺。”[7]为了真正体现欧盟作为欧洲“大政府”在教育领域的治理功能,欧盟早期教育政策中的一个重要文本——《詹尼报告》不仅首先提出职业教育与培训和普通教育之间应该建立紧密联系,在理论上将普通教育纳入到欧盟的政策框架之内,而且还明确提出“教育的欧洲维度”(European Dimension in Education)这一概念。这在一定程度上表明了欧盟教育政策的基本价值取向——指导和规范全欧洲范围的教育与发展。为了落实和推进这一政策指向,欧盟采取的一项具体措施便是建立超国家层面的教育协调机制,组建面向欧洲范围的教育信息共享平台和教育评估机构。

  欧盟超国家层面教育政策的决策、实施和评价主要通过教育部长理事会来实现。从1974年开始,在欧共体积极倡导和组织下,由各成员国教育部长组成的教育部长理事会举行定期会晤,就欧洲层面的教育问题和教育政策共同进行磋商。这一时期,成效最为卓著的一次部长理事会是1976年召开的教育部长理事会。此次理事会一致同意设立“联合学习计划”(JSP),并希望通过院校之间的合作,促进学生的交流。尽管该计划最终并未真正实施,但其重要意义就在于“教育作为部长理事会的政策领域,第一次在法律上得到了确认”。[8]

  以“教育的欧洲维度”为基本价值取向的政策目标对成员国产生了重要影响。奥地利是中欧国家中较早以“欧洲维度”作为教育发展方向的国家。作为德国盟友,在二战中战败,战后也遭到国际社会的制裁,但是奥地利与德国一样在战后迅速恢复和发展经济并取得明显成效,其中一个很重要的原因就是奥地利十分重视教育的投入和发展,尤其看重与欧洲国家的交流与合作,在教育中始终保持一种“欧洲”意识。比如,奥地利学校组织法中对教育原则和培养目标明确规定:“培养青少年独立判断和了解社会的能力……了解奥利地、欧洲和全世界的经济和文化生活,为爱好自由与和平以及人类的共同事业做出贡献。”[9]另外,特别值得一提的是,早在1968年这种“欧洲”意识就已通过成立于维也纳的欧洲秘书学院得以在奥地利实践。欧洲秘书学院属于奥地利学制体系中的非大学的中等教育后培训机构,是培养从事专门秘书人才的私立学校,学制为4个学期,“学业完成后由国际委员会按照欧洲成员国的规定进行考试,及格者可以获得欧洲成员国(当时的欧共体成员国,笔者注)认可的‘欧洲秘书’文凭。”[10]

  为了推动泛欧洲的教育治理与发展,当时的欧共体还从20世纪70年代开始打造以全欧洲为对象的教育服务机构。1975年欧共体在西柏林成立“欧洲职业培训发展中心”(European Centre for the Development of Vocation Education, ECDVE),用所有成员国的语言向各国公民提供共同体范围内的就业信息、教育与培训项目情况、职业资格认证等服务。此外,该机构还集中进行政策分析与研究,探索各种可选政策方案,从而为欧共体委员会的决策提供重要的咨询和建议。[11]而根据1976年教育部长理事会决议要求,当时的欧共体还决定建立一个便于成员国教育信息交流与共享的网络平台,并以此为基础加深成员国间的教育交流。作为这一政策性建议的结果,欧洲教育信息网——Eurydice在1980年正式建成并投入使用。这一时期,除了上述计划和机构之外,体现“欧洲维度的教育”,以加强欧盟超国家教育治理目标的重要机构还有1976年在佛罗伦萨建立的欧洲大学研究所(EUI)和1984年建立的国家学术认定信息中心(NARIC)网络。

  时至今日,欧盟教育政策的一个核心目标仍然是实现欧洲教育的一体化,“教育的欧洲维度”仍然是欧盟制定各项教育政策的基本参照。

  四、反思与启示

  1974年第一次共同体教育委员会决议以及1976年部长理事会提出的“教育行动计划方案”较为集中地反映了这一时期欧共体“欧洲维度”教育政策的主要内容,尤其突出了成员国之间通过开展常规性的会晤、交流以达到泛欧层面的教育治理目的。因此,可以认为,一种以推进教育的“欧洲维度”为目的,以定期召开成员国教育部长理事会为组织形式,以行动计划为实施方式,以各种信息网络为合作平台的常规性的教育政策超国家运行机制在这一时期得以建立,并作为欧盟教育政策实施的主要模式一直保留至今。我国当前也正在大力推进教育体制与机制改革,教育政策的建立和完善也成为研究和实践的重要环节。透过欧盟早期教育政策及其影响,至少可以从如下三方面对我国教育政策进行反思。

  第一,如何从政策内容层面调节职业教育与普通教育的关系。长期以来,职业教育在我国教育体系中处于边缘和弱势地位,这一方面是传统观念惯性影响的结果,另一方面也是教育内部有关职业教育发展的政策不健全和完善所致。欧盟早期的《罗马条约》等基础性法律文件十分强调职业教育的经济社会服务功能,并将发展职业教育作为核心的教育治理任务在国家内部、国家之间以及超国家层面积极推进,以至于今天整个欧洲已经形成全球最为完善和发达的职业教育体系,为欧洲成为世界最大经济体做出了不可忽视的贡献。当前,我国也处于经济社会的关键转型时期,全面实现小康社会和中华民族伟大复兴的中国梦必须加快职业教育的发展。因此,通过合理调节普通教育与职业教育的关系,制定和出台促进我国职业教育跨越式发展的政策和措施十分紧迫。

  第二,如何从政策执行层面提升我国教育政策执行的主动性和自主性。当前,我国教育政策执行存在执行偏差的现象,并主要表现为象征性执行、附加式执行、残损式执行、替代式执行和机械式执行。[12]造成这种执行偏差的重要原因之一是政策执行主体主动性和自主性的缺失。欧盟在教育政策中最重要的一种做法就是保障政策执行主体积极主动地去执行和和落实政策内容。为了达到主动执行的目的,欧盟的基本做法是:政策执行主体主动申请政策执行的资格,并在相关协调机构的审核批准之下获得欧盟提供的计划资金。主动申请结合资金自助的行动计划模式很大程度上保证了政策执行的主动性。另一方面,政策执行过程中的自主性也十分必要。我国政策执行主体在政策执行中往往缺乏自主性和灵活性,再加上监督不力,自然容易出现各种偏差。而欧盟资金资助下的行动计划十分强调计划执行过程中的第三方监督和政策效果的评估,并通过资金杠杆予以调节,从而确保政策执行的效率。因此,欧盟资金资助下的行动计划政策实施模式对于提升我国教育政策执行的主动性和自主性具有直接的借鉴意义。

  第三,如何从政策价值层面厘清和强化我国教育政策目标的一贯性。改革开放30多年来。我国教育政策研究突飞猛进,教育政策决策的科学化、民主化、绩效化程度不断提升,但教育政策问题也同样层出不穷,甚至形成了一种奇怪的现象:问题出现了,政策出台了,问题却更严重了。追根溯源,这种现象的产生与教育政策目标的不确定性和模糊性密切相关。透过欧盟早期教育政策的价值目标的形成与落实可以看到,一个恒定、明确并能够具体化和操作化的政策目标是教育政策取得进展并获得成功的前提保障。从20世纪70年代提出“教育的欧洲维度”至今,欧盟始终坚持这一政策目标,并围绕这一目标构建各种超国家合作机构和平台,使得教育的欧洲治理得以具体而明确。当前,党和国家对教育发展提出了新的要求:办人民满意的教育,提升全民族的素质。着眼社会主义国家道路的发展和中华民族伟大复兴中国梦的实现,同时借鉴欧盟的经验,这一教育理想和政策目标理应而且必须得到长期坚持,并通过制定各项具体的教育政策和计划,搭建各种教育合作与交流的平台,使之真正落到实处。

  参考文献:

  [1]Bechtel. M, Lattke. S & Nuissl. E. Portrt Weiterbildung Europische Union[M].Bielefeld: W. Bertelsmann Verlag, 2005. 30-31.

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  [3][9][10]国家教委教育发展与政策研究中心.七十国教育发展概况(1981—1984)[M].天津:天津教育出版社,1986. 318, 251, 256.

  [4]Rotter. J B. A New Scale for the Measurement of Interpersonal Trust[J].Journal of Personality, 1967, (35): 651-665.

  [5]John West. The Evolution of European Union Policies on Vocational Education and Training[R].London: Centre for Learning and Life Chances in Knowledge Economies and Societies(LLAKES). Institute of Education, University of London, 2012. 6.

  [6](英)胡伯特·埃特尔.欧盟的教育与培训政策:五十年发展综述[J].教育学报,2009, (1): 113-121.

  [7]王学玉.欧洲一体化:一个进程多种理论[J].欧洲,2001, (2): 10-17.

  [8]李晓强.一体化背景下欧盟教育政策研究[D].北京师范大学博士学位论文,2006. 56.

  [11]Preston Jill. EU Education and Research Programmes: An Action Guide[M].London: Kogan Page, 1991. 51.

  [12]石火学.教育政策执行偏差的表现、原因及矫正措施[J].教育探索,2006, (1): 57-59

 


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