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我国学前教育发展中的公私合作:问题与建议

时间: 2015-9-30 作者: 李辉 单位:南阳师范学院教育科学学院 来源:《教育发展研究》2014年18期

  摘要:公私合作是公共管理、公共服务供给领域的新生事物,近几年开始在学前教育领域比较广泛地探索、实施,公私合作对扩大学前教育资源、促进学前教育体制机制改革具有积极作用。但当前我国学前教育中的公私合作中也存在一些问题:合作动机的应急性突出;准入环节的科学性有待提高;法律约束乏力、财政激励不足;收费、质量监管不力,公共利益受到一定程度的侵害。对此,笔者提出如下建议:深入认识公私合作意义,树立长远性的合作动机;完善准入组织机构和程序,健全公私合作准入机制;完善政策法规、提高财政支持力度,健全公私合作运行保障机制;建构多主体、动态监督评估机制。

  关 键 词:学前教育 公私合作 问题 建议

  为落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的“基本普及学前教育”战略目标和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(以下简称“国十条”)中“努力构建学前教育公共服务体系”的要求,保障适龄儿童接受基本的有质量的学前教育,各级政府应以体制机制改革创新为重点,加快学前教育普及进程。目前,我国一些地方已开始探索覆盖学前教育机构建立、运营、管理、评价各环节和一些专项项目的学前教育服务公私合作供给新机制,具体形成了特许经营、补助、购买学位、委托管理、购买评估、购买培训等公私合作模式。[1]

  广泛意义上说,公私合作是指公共部门和私营部门或私人基于一定目的并通过正式或非正式合约规定双方的权利和义务,以共同参与生产和提供公共产品、扩大公共利益的行动和过程。“公”在本研究中指狭义上的公共部门,即政府;“私”指广义上的私营部门,既包括企业等营利性组织,也包括非政府组织、非营利组织和个人。[2]公私合作能在一定程度上缓解学前教育发展中突出的供需矛盾,并对学前教育体制机制改革和发展模式创新、政府转型与职能改革具有积极意义。由于公私合作在我国学前教育领域发生的时间较晚,其在运行过程中存在一些突出问题,对此,笔者尝试提出改善建议。

  我国学前教育发展中公私合作的问题

  公私合作是公共管理、公共服务供给领域的新生事物,20世纪90年代以后运用于公共基础设施建设中,21世纪以后在基础教育领域运用,近5年来在我国学前教育领域较广泛地探索、实施。作为发展学前教育事业的新实践、新机制,当前公私合作过程中存在一些突出问题,有待调整完善。

  1.合作动机的应急性突出,公私合作往往缺乏调研论证和系统设计

  其一,公私合作动机的应急性突出,尤其是近几年实施的公私合作。近几年,不少地方为顺应“国十条”中提出的“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式,引导和支持民办园提供普惠性服务”要求,并获得中央财政“扶持民办园发展奖补资金”,或实现学前教育三年行动计划中提出的幼儿园建设发展目标而支持民办园发展,开展公私合作。例如,不少地方实施的“撒芝麻盐式”补助,只要是登记注册过的民办园都可以分得“一杯羹”,以期获得中央财政的“奖补资金”。一些地方探索“公建民营”公私合作模式,即政府将已建、新建或改扩建的幼儿园免费或降低费用交给私营部门自负盈亏、自主招聘教师进行运营。或者将土地免费或降低费用交由私营部门建设幼儿园使用,并将此类运用特许经营合作模式建设的幼儿园称为公办性质甚至公办幼儿园,以期快速实现学前教育三年行动计划中提出的公办园或普惠性民办园的建设目标。

  其二,公私合作往往缺乏严密论证和系统设计。因公私合作动机的应急性、功利性,一些地方往往没有经过充分的调研论证就匆忙出台政策、匆匆推行实施,甚至对公私合作的关键环节如合作对象及其条件、合作期限、监管与退出机制等缺乏系统设计。据笔者调研,某地实施特许经营公私合作模式,但对该模式的适应对象、范围没有经过仔细考察与论证,就运用于人均月收入万元以上高档小区的配套幼儿园,并限制幼儿园收费以提供普惠性学前教育服务,而该小区家长却需要个性化的学前教育服务,即便收费高也可以接受。该地在6年的合同期内只对学前教育三年行动计划期限内幼儿园的收费和租金减免做出了规定,而没有考虑对合同期后3年该幼儿园的收费、房租等问题。

  2.公私合作准入环节的公开性、科学性有待提高

  其一,招标的公开性、竞争性不足,甚至存在设租、寻租等腐败现象。公正、透明、有效的合作伙伴选择程序是公私合作成功的一个有效保证,[3]招标程序公开、公正,并有若干竞争者参与投标是公私合作模式健康运行的前提。当前学前教育中实施的公私合作模式除补助模式外多属竞争性购买,一般需要通过招标程序确定合作伙伴。但当前一些地方信息公开渠道不畅,招标的公开性不足,无法让尽可能多的潜在合作者了解合作信息,也较少让利益相关者如家长参与投标过程,公私合作的程序民主性较差。同时,招标的竞争性有待提高。一是因为公私合作模式中政府的合作对象多为第三部门,如委托管理、购买评估模式等,但多数地区第三部门数量少、规模小,具备竞争力的合作者少;二是因为一些地方政府滥用手中的行政裁量权,将公私合作视为创收良机,出现设租寻租、内部交易和政府被俘虏现象,双重因素致使招投标的竞争性不足,导致腐败滋生,公共利益受损。

  其二,准入环节的科学性有待提高。因公私合作动机的应急性,公私合作缺乏系统设计,其准入环节的科学性也有待提高。以补助模式为例,当前运用较广泛的奖补模式多根据幼儿园的规模和等级确定补助金额。政策设计的初衷或许是为了扩大入园机会、提高教育质量,但其科学性有待商榷:一是幼儿园规模与教育质量是否呈正相关。虽然规模越大的幼儿园能提供更多入学机会,也在一定程度上说明其具有较好的社会影响力,但有研究者认为,幼儿园规模与教育质量没有线性相关关系,且幼儿园规模不易过大;[4]二是奖励民办园评级上类是否有益于教育质量提高。毋庸置疑,幼儿园级类提升对硬件设施、师资队伍建设提出了更高的要求,但据笔者调研发现,级类评比往往会让幼儿园将更多资金投入到硬件建设上,而运用到师资队伍建设中的并不多。因此对教育质量的提升并不必然产生积极影响,但幼儿园收费却一定会提高。

  3.公私合作的法律约束乏力,财政激励不足

  其一,法律合约不完善,公私合作的制度约束不力。公私合作是以竞争机制和契约精神来改革创新公共服务供给的新机制,而政策法规和合约是保障有序、公平竞争、体现契约精神的重要条件和载体。当前全国没有一部公私合作的法律,相关的如《政府采购法》、《合同法》、《招投标法》虽对之做出了一定规定,但对于不同的公共服务项目和公私合作模式尚缺乏明确的界定,其他的以国务院规定、条例、决定等形式出现的相关政策权威性及力度不足,导致学前教育中的公私合作行动缺乏有力的法律约束。同时,公私合作模式健康运行极其重要的是通过合约明确公私双方的责、权、利,但当前的公共部门往往不具备公私合作合约制定与管理的相关知识、经验和专业技能,导致公私合作合同不完善,大都比较简单、原则性强,服务项目、服务期限、各方的责任与义务、项目监管、合同失效等公私合作的基本问题并未在合约中全部做出明确规定,尤其是违约的法律责任不清、权利救济途径不明。一些公私合作没有书面合同约定合作双方的权利与义务,甚至没有通过口头协议让合作伙伴了解合作的目的与相关要求。

  其二,财政支持不足,公私合作的激励措施乏力。公私合作是政府通过直接或间接的财政手段支付给私营部门一定服务费用的契约化“购买”行为,因此,必要的财政投入是保障公私合作有效运行的重要条件。不仅如此,公私合作激励机制的设计要考虑到私营部门参与公私合作项目所得净收益必须不得低于单独进行“自我劳动”所能得的净收益,[5]以满足相当多的民办园举办者对办园经济效益的追求。但在当前学前教育领域的公私合作中,由于民办园的法人定位不清,尤其是非营利性或营利性机构界定不明,政府担心财政经费被民办园相关责任人中饱私囊,因而对公私合作的主要作用对象——民办园的财政投入比较有限;同时又对幼儿园收费、私营部门的收益进行了限定,这些限定导致私营部门参与公私合作的积极性不高。例如,北京市目前对普惠性民办园给予1000元/年/生的补贴,但民办园每年的保教费动辄几万元,补贴资金与民办园选择普惠性发展后每生每年减少的保缴费相比微不足道。研究者对厦门市普惠性民办园政策的实施现状调查表明,接受政府补助的民办园虽生源有所增加,但因政府控制有余、补偿不足,随之而来的经营压力也增大,甚至难以实现收支平衡,出现民办园主动退出补助政策的现象。[6]当前公私合作中不仅财政激励力度一般,由于政府部门定位不清,仍以公私合作的主导者自居,对私人部门的活动干预较多,甚至出现单方面更改或终止合同现象。

  4.收费、质量监管不力,公共利益受到一定程度侵害

  对公共服务供给标准进行明确的界定与监管是保障公私合作行动实现委托人的社会目标——扩大公共利益的必要条件。学前教育是非义务教育,对其服务对象、收费标准、教育教学质量的界定是其供给标准的核心要素。当前由于监管主体单一、力量有限、缺乏有效的学前教育质量监测制度和幼儿园成本核算制度等导致对公私合作中应重点监管的收费标准和教育质量监管不力,公共利益受到一定程度的侵害。

  其一,对供给机构的收费监管不力。一方面表现为私营部门未按照约定的收费项目和水平收费。据笔者对安徽、北京的调查发现,部分园所因为按照约定价格收费获益较少甚至难以盈利,故增加收费项目,提高总体收费水平,部分园所称,所在片区家庭不需要接受普惠性学前教育服务,直接提高收费标准;另一方面表现为私营部门通过制度设计压缩按照约定标准收费的学位数。据笔者对上海的调研,某接受政府房租减免、生均补助优惠政策的民办园在接收地段生时,让地段生在普通班和双语班之间进行选择,并有意夸大两者之间教育质量的差距,使不少地段生放弃了接受普惠性学前教育的机会,这实质是变相改变收费标准、提高收费水平。地段生进入普通班需按同级同类公办幼儿园的收费标准收费,即小班230元/月/生,中大班200元/月/生;如按双语班收费则参照民办园面向社会招生的收费标准收费则至少为1500元/月/生。

  其二,服务质量评估难度大。公私合作需对受托方的服务质量做出明确规定,但学前教育服务与其他服务相比是一种“软服务”。当前我国仍缺乏幼儿园办学标准和幼儿园课程标准,对幼儿园应该怎样办园、幼儿园课程的核心要素与关键内容等没有给出明确说明,这给幼儿园教育质量评价带来困难。[7]因此,当前无法通过精确的数理统计来衡量学前教育服务的优质或劣质,也难以对受托方的服务质量做出事先判断和评价,难以签订服务质量的详细合同并据此进行终结性评价。现实中,不少与政府合作的民办幼儿园只是对硬件设施进行一定程度的升级改造,而对关乎学前教育质量的核心要素如师幼比、课程、师幼互动质量等缺乏实质性改变,政府也对此监管不力。

  促进我国学前教育中公私合作健康运行的建议

  公私合作强调将竞争机制引入公共服务供给中以提高公共服务供给质量和效率。在当前我国学前教育资源总量不足、教育市场只能是一种有限市场或“准市场”[8]的状况下,政府也要生产一定数量的学前教育服务,以形成与私营部门的竞争之势,否则,政府很有可能被“牵着鼻子走”。因此,在此基础上,针对学前教育中公私合作存在的问题提出以下改善建议:

  1.深入认识公私合作价值,树立长远性的合作动机

  公私合作伙伴关系是整合优化社会资源的重要制度框架,有助于实现社会公共利益最大化。学前教育发展中的公私合作具有重要价值:其一,对学前教育事业发展具有短期和长远的积极效应。公私合作可以减缓政府当前亟待解决的办园压力和财政压力。可以扩大普惠性学前教育资源,推动学前教育普及目标的实现,还可促进学前教育发展模式创新,激发学前教育办园体制机制活力。其二,公私合作有利于政府部门职能转变与服务型政府构建。提供公共产品与服务是当今政府的基本职责,但并不意味着政府必须生产公共产品,直接管理公共服务。我国自1988年提出要转变政府职能,党的十七大指出要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,要还权于民、还权于市场、分权于社会,强调政府与社会其他主体共同合作,旨在实现政府的良治与善治。学前教育作为教育公共服务体系的重要组成部分,提倡并实施公私合作模式可以促进政府角色从生产者、管理者向管理者、服务者转变,有利于政府职能转变与服务型政府构建。

  在深入认识公私合作重要价值的基础上,应树立长远性合作动机。一方面指为了扩大学位数、减少不公平性,向公众提供更好的学前教育服务,这是公私合作伙伴关系存在的首要具体目标,[9]并实现学前教育事业持续健康发展与政府职能转变的长期性目标;另一方面指公私合作关系要长期化、制度化,非满足一时之需、一时之用。研究表明,“如果今天你选择PPP模式的动机完全是为了缩小公共财政赤字,那么明天你所支付的代价将远远高于你节省的费用”。[10]为此,应突破把公共教育等同于公办教育的观念束缚,转变“非黑即白”的简单化思维,主动模糊公私界线,特别是要改革由公办教育垄断公共教育经费的制度设计,把民办园也纳入公共经费保障的范畴,为学前教育领域公私合作伙伴关系的发展创造良好的政策环境。

  2.完善准入组织机构与程序,健全公私合作准入机制

  第一,提升政府部门立约能力。政府首先要明确立约原则,要兼顾公平和效率,协调教育的公益性和私人部门逐利性二者之间的平衡关系。具备教育、管理、财务审计、法律、公私合作等方面的知识;具备拟定公私合作合约的能力,合约应具有完整性和可操作性,主要内容应包括准入、服务质量、服务价格、财政支持方式与使用细则、退出、法律责任等,以明晰公私合作双方的权利、义务与行为激励与处罚措施等相关一切可约定的细节;具备足够的讨价还价能力和谈判能力,降低公私合作成本;具备通过公开、透明的招标程序选择合作对象的能力和公信力。

  第二,建立教育、财政、发改、价格、国土资源等部门联席工作的准入组织机制。其一,明确各部门的职责。应明确学前教育部门的质量认定与评估职责,明确发改部门的幼儿园规划职责,价格部门应进行幼儿园成本核算与收费标准认定,国土资源部门确定土地或国有资产的使用办法,财政部门对财政支持数额与方式进行规定;其二,各部门分工合作,根据公私合作的不同模式进行不同组合,发挥不同作用。教育、财政、价格部门是所有公私合作模式必须具备的核心组织部门,在此基础上特许经营模式、购买学位模式、民办园建设补助还需发挥国土资源、发改部门的重要作用,其他公私合作模式基本以三个核心部门为主建立组织机制;另外,也可以建立专门的公私合作审定委员会或工作小组,组织、管理公私合作事务,如上海浦东新区建立了政府购买公共服务审定委员会。

  第三,确保公私合作准入程序公正,尤其是招投标程序公正。首先,政府应当建立规范的招标信息发布平台。在招标前对项目的目标、要求、期限要素明确界定并广泛宣传,让尽可能多的私营部门有机会参与到竞争中来。其次,建立专家评审委员会。竞标结果应当由专家论证产生。评标委员会应当独立,不受外界影响,以避免寻租行为的发生,保证真正拥有竞争优势的私人部门中标。最后,政府应当建立科学的评价体系。在选择投标者时,尤其要考虑其经营业绩、信用状况、市场形象、资产或资金状况等。

  3.完善政策法规、提高财政支持力度,健全公私合作运行保障机制

  其一,完善民办园的法人性质等关键性政策法规。因当前我国学前教育中公私合作的作用对象多为民办园,而民办园的法人性质不清是制约公私合作动力与财政保障力度的关键性因素。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出,要“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点。规范民办学校法人登记。”建议可将民办学前教育机构分为非营种性和营利性两大类,并分别登记为“事业单位法人”和“企业法人”,公私合作的作用范围主要在非营利性民办园,即登记为民办/自收自支“事业单位法人”的民办园。该类幼儿园不以营利为目的,办学结余不用于分配,终止后剩余资产继续用于公益事业。但考虑到我国不同于西方国家捐资办学的状况,应探索建立一种具有中国特色的非营利民办学校产权制度,以激励社会力量办学的积极性。对于举办者前期投入的资金或资产,可考虑按照实行“股权”转“债权”(将出资人投入学校的资产,转换成学校向出资人的债务),按新制度经济学原理,给予出资人以固定的合同收入-利息(如长期国债的利率)。[11]同时,如《上海市中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的政策,“加大对非营利性民办教育机构的奖励资助力度”。另外,还要研究、吸取其他国家相关经验,制定全国性的公私合作法律法规,明确公私合作的适用范围和条件,分门别类地制定不同领域(包括教育)公私合作的实施办法。

  其二,提高公私合作中财政支持力度。首先应通过各种途径扩大学前教育财政投入的总体规模,在此基础上将民办学前教育机构纳入公共服务体系,并逐步提高其在财政性学前教育经费分配中所占的数额或比例。要根据地方民办学前教育规模制定学前教育财政性经费用于民办园的比例,扩大学前教育公私合作的经费来源和数额。同时,可在设立民办教育、民办学前教育发展专项资金的基础上,逐步探索经常性、制度化的民办教育财政支持办法,例如将民办园教师或园长工资、社保纳入财政保障范畴,通过间接补助民办园的方式降低其办园成本、鼓励其提高教师素质,进而达到更好地提供学前教育公共服务的目的。如内蒙古鄂尔多斯市东胜区根据民办园的不同级类购买不同比例或数额教师的教育教学服务。民办园达到市级示范园的,政府给其分配30%的公办教师;达到自治区示范园的,分配50%的公办教师,并由区财政统一发放工资。[12]浙江省宁波市规定,民办园按劳动保障有关法律政策依法为教职工办理社会保险,其中为具有专业技术资格的教师按规定缴纳的社会保险中学校承担部分,县(市)区财政应给予不少于1/2的补助。[13]

  4.建构多主体、动态监督评估机制

  第一,明确监督的目的与原则。对公私合作进行监督的目的是避免市场失灵、保障服务质量。监督应遵循学前教育公益性与私营部门盈利并存、监管与激励并存的原则。第二,构建多方监管主体。应建立政府监管、社会公众监管、第三方独立评估的监管与评价体系,形成三方互动的监管机制,尤其要发挥服务接受者,即家庭和幼儿对学前教育机构的监督评估作用。第三,明确监督评估的主要内容。要对公私合作的依托机构,即民办园或其他机构进行价格监管、服务质量监管和运营监管等,其中价格和教育质量是监督评估的核心内容。第四,建立动态监督办法。公私合作项目的申请评审、招标定约、实施调整、结项评估、反馈等一系列环节都要有动态的管理办法。这样既能对公私合作运作过程中出现的问题及时进行研究和反馈,又能快速调整失职行为、追究责任。对于结果评估不合格的项目,如违反约定收费标准和水平,或未能提供有质量的学前教育服务,可要求私营部门作出说明,并按照契约合同承担相应的责任。最后,建立权益救济机制与问责机制。由于在公私合作中私营部门相对于公共部门处于弱势地位,有必要赋予私人投资者或项目组织以足够的经营自主权,明确争端处理和权益救济机制。建立独立于公私合作组织主管部门的督导问责机制,以保护投资者与公共服务生产者的权益。

  总之,在学前教育服务不能被准确描述,也不完全清楚“满意”标准的情况下,任何人或任何安排方式都难以保证其满意供给。因此,只能通过广泛的监测、严密的控制、消费者和生产者之间的持久性对话、消费者对生产者的经常性的信息反馈、生产组织中上下层之间的紧密合作、经常的调整和矫正等,才能使该项服务得到满意提供。[14]

  参考文献:

  [1][2]李辉.我国学前教育发展中的公私合作:模式与特点[J].教育发展研究,2012, (20): 22-28.

  [3]余晖,秦虹主编.公私合作制的中国试验[M].上海:上海人民出版社,2005. 84.

  [4]刘颖.政府购买学前教育服务的政策研究:理论、国际经验与启示[D].北京:北京师范大学,2012. 196.

  [5]何寿奎.基于管理效率的公私合作项目伙伴选择与激励机制[J].数学的实践与认识,2010, (8): 1-7.

  [6]杨冬梅.我国不同类型产权结构幼儿园的治理结构研究[D].北京:北京师范大学,2014. 105.

  [7]潘月娟.国外学前教育质量评价与监测进展及启示[J].中国教育学刊,2014, (3): 13-17.

  [8]刘复兴.教育民营化与教育的准市场制度[J].北京师范大学学报(社会科学版),2003, (5): 12-21.

  [9]彭涛.论公私合作伙伴关系在我国的实践及其法律框架构建[J].政法论丛,2006, (12): 80-87.

  [10]Ana Corbacho. Asociaciones Publico-Privadas[M].Department of Public Finances, IMF, Washington, January 2006.

  [11]董圣足.民办学校分类管理的制度构架:国际比较的视角[J].教育发展研究,2013, (9): 14-20.

  [12]新建11所普及型公办园向民办园派公办教师[EB/OL].http://paper.jyb.cn/zgjyb/html/2010-01/02/content_23333.htm, 2011-12-20.

  [13]浙江省宁波市人民政府.浙江省宁波市人民政府关于加快学前教育改革与发展的若干意见(甬政发[2007]138号)[Z].

  [14][美]E. S. 萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,等译.北京:中国人民大学出版社,2002. 93.

 


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