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王名:对政府购买服务的几点思考

时间: 2015-9-30 作者: 王名 单位:清华大学公共管理学院 来源:中国教育财政

  2015年1月6日,由北京大学中国教育财政科研究所举办的“新常态下的民生财政政策”圆桌座谈会在北京大学中关新园举行,来自国内相关领域的20余位知名专家、学者就新常态下的民生财政政策问题进行了深入探讨。本文为清华大学公共管理王名教授在座谈会上的发言记录,未经本人校对。标题为编者所加。

  一、政府购买服务是深化改革的重要举措

  NGO和财政有什么关系呢? 2013年9月26日,国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号),购买服务把社会组织拉到财政系统里面来,成为财政一个很重要的主体。2014年12月25日,财政部、民政部和工商总局又下发了《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综[2014]96号)。据我观察,从06年开始,地方政府,像上海、深圳、北京,对购买服务的积极性都很高。中央现在力推购买服务,我的理解是把它作为深化改革的一个重要举措。在相关文件明确提到了四个重要方面,第一是推进政府职能转变;第二是推进社会组织的管理体制改革和现代社会组织体制的建构;第三是推进事业单位改革;第四是把人民团体和群团组织拉到购买服务框架中来。《管理办法》中也提到人民群团组织一方面是可以作为购买主体(买方),另外一方面可以作为承接的主体(卖方)。

  二、应建立统一公开透明的社会问责机制

  这里涉及一个根本的问题,如果不改革,参与购买服务行不行?购买服务有没有可能从改革的一个很重要的举措变成一部分人规避改革,逃避改革的一个很重要的手段?作为政协委员,今年我想做一个关于加快建立统一公开透明的社会问责体制的提案,来确保购买服务成为深化改革的利器。在地方,购买服务到目前为止主要还是社会领域来推,主要还是社会组织参与。但是在现在的文件里面,事业单位成为一个主体,群团组织也成了一个主体。怎么样让购买服务成为不仅仅是推进政府改革,推进社会组织改革(我们叫现代社会组织体制建构),同时也成为推进事业单位和人民团体改革的重要举措?我觉得很重要的是建立一个统一的体制,让购买服务跟部门利益,跟利益集团,跟利益输送,利益的交换绝缘。这里面非常重要的是要建立一个统一的公开透明的问责体制。

  我提这个有一个很重要的背景。购买服务不只是在中国,在美国,购买服务在州一级乃至县市一级非常普通。社会组织,也就是NGO,大概36%的经费来自于购买服务,这个比例还算低的,在德国要占到60%到70%,在英国这个比例也非常高。购买服务在其它一些国家或者行政体中间是一个很重要的政府跟社会合作的机制。这是非常复杂的系统,涉及到什么呢?一是纳税人和受益人,一是政府作为财政主体的委托人,还涉及到社会组织,它是作为一个受托方或者承接方。另外一个很重要的是市场机制在发挥重要作用。购买服务是非常复杂的系统,我们现在特别强调购买服务,如果通过作为一种技术手段来推进,改革难度会非常大。这次财政部和民政部出台的暂行管理办法,是一个行政部门规章,是一个行政法规,但是在这个层面我觉得制度建设还不够,可能马上要走到立法层面,那么立法层面能不能解决改革问题?我觉得还不够,还需要有体制作用。一种社会参与的体制,我把它叫做统一公开透明的社会问责体制。今天我听各位专家更多讲的是谁受益问题,怎么样受益的问题,其实还有一个谁决定的问题,谁说了算的问题。财政很重要的问题是关起门来做财政,尤其在中国,这个财政过程能不能公开?能不能透明?能不能让社会参与这个过程?

  三、社会问责机制的英国和香港案例

  从购买服务角度来说,现在是比较好的时机。《管理办法》是2015年1月1日开始实施,我们需要尽快探索一种体制,来行使有效的统一公开透明的社会问责。这个体制有先例,我讲两个例子,一个是英国的例子。英国的购买服务有一个慈善委员会,慈善委员会是等级的,是监管的。另外,为了有效推进购买服务建立了社会参与的问责体制,实际是由财政部和内政部来一起指导,成立一个主要由社会人士组成的委员会,负责财政资金的分配。委员会的负责人也是民间人士,任期是两年。总的特点就是在财政部和内政部下面设立了一个官方机构,经费是官方的,但是构成是民间的,财政资金同时也对议会负责,任期制,构成是社会化的,最重要是有一个对社会持续公开和问责的机制。现在我看了一下我们政府购买服务的管理办法,里边有些地方是让人心惊肉跳的:购买主体是分散的。政府各个部门,各级政府,人民团体和事业单位都可以成为购买主体。英国委员会是一个统一出口,财政各个不同部门(的资金)最后通过这个委员会出去,社会组织参与购买服务是通过这样一个机制出去。另外很重要的形式是问责和监管的职能,英国这个体制我们可以借鉴,这是一个先例。

  另外一个我们刚刚做完关于香港的研究,我们专门花一年时间研究香港非营利组织。香港社会福利开支几乎百分之百全是由社会组织来承担,通过一个叫社会福利署的机构组织购买服务和整体拨款。社会福利署是一个官办机构,这个官办机构早期是非常小的,现在它做的比较大。它的主要职能实际上就是社会组织的财政部,凡是参与购买服务的资金全部从这儿出来,这部分钱占到这些参与购买服务社会组织经费比重非常高,这些组织基本上70%,有的甚至百分之百的经费来自社会福利署。钱是来自财政的钱,但是用于社会组织。社会福利署主要职能,第一是分配资金,把资金有效分配给社会组织;第二是它有非常细致和非常严格的监管和问责过程。问责结构非常细致,在香港这个弹丸之地,可以通过人力的方式,现场去问责和监督。

  四、对建立我国政府购买服务问责机制的建议

  在我们这么大国家购买服务下一步该怎么办?我们的一个大问题是,如果把事业单位纳入到购买服务这个系统中间,又把人民团体拉进来就非常复杂了。深圳在改革过程中,在推进购买服务过程中明确提出事业单位不得参与购买服务。那么这次的指导意见是事业单位进来了,进来以后怎么办?我想有一个办法可能是建立一种社会化的问责体制倒过来倒逼改革。逼着事业单位必须改革,你可以参与购买服务,你可以接单子,但是必须得有一个问责统一的窗口。因为事业单位参与最大的问题是部门和事业单位的关系没有办法分开。我们讲财政资金出口由购买主体决定,购买主体直接就可以把钱给承接方,没有办法阻挡它们间的利益交换。怎么办?我现在设想建立一个体制,(不是说一个行政部门),由政府全额出资,由政府委托、政府指导(财政部、民政部、再加上中编办,中编办可能只对事业单位发挥作用)。这个体制有没有可能约束人民团体,这是很大一个问题。我现在还在构想之中,利用这次两会提这样一个提案,明确的把设立一种开放式的、社会参与的、同时又是统一的,不是由部门负责的统一的平台,但是又不是一个行政性的体制。这样既有一定强制性的约束权,同时又对社会公开,利用社会力量参与到购买服务的监督问责系统中间来。有没有可能探索一种社会财政的概念?我想到在前几年,地方政府在推进财政改革中间探索过一种,浙江温岭做过一种恳谈会,通过社会参与的方式,恳谈会的方式对财政预算进行刚性、透明化约束,购买服务既然是向社会组织购买,那么能不能向社会组织开放?我设想的这个体制或委员会应该是由民间主导的,政府指导的,然后由民间人士包括财政方面和社会组织方面的专家参与,一些社会组织也能够参与进来。

  英国那些其实对我们有借鉴意义,我记得他们的慈善委员会,三分之一成员来自政府相关部门,三分之二来自社会方面,另外它的问责过程是对社会公开的。我们可以让媒体参与这个过程,让社会监督、社会力量成为对购买服务进行刚性约束的一种力量,这样改变财政不光是用于民生,而且在决定方面,特别是购买服务这样一种社会财政方面有一种社会的参与和社会的约束。这里面唯一缺的一块就是体制的约束。机制方面设想很详细,绩效方面,购买过程方面,购买主体方面,有很多东西还是很有新意,但是如果我们真想要它在深化改革中发挥重要,特别是推动事业单位的改革和人民团体的改革,一定要从体制上做文章,一定要通过政社分开,政事分开,政会分开,来让购买服务真正成为推进深化改革的一个很重要的举措。

 


 编辑:思齐
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